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杨元伟:疫情下的财政政策如何打好“组合拳”?

中新经纬5月11日电 题:疫情下的财政政策如何打好“组合拳”?

作者 杨元伟国家税务总局收入规划核算司原司长、中国国际税收研究会常务副秘书长

2022年《政府工作报告》中提出,积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续。而作为积极财政政策主要发力点的减税降费与财政支出的政策组合安排,理应成为提升效能的考量重点。

自2015年实行定向减税和普遍性降费以来,市场中已确立了减税降费的总基调,且其运作至今已有七年多。总体来看,减税降费的宏观调控效应明显、有效,但随着疫情变得复杂,市场需求从早期的“促增长、调结构、保民生”等,逐渐衍化为“稳经济、保就业”。减税降费的政策作用机理也发生了变化,效应面逐渐收窄、效用度有所降低。

时移世异,一方面是减税降费政策的效用正不断降低,另一方面是财政支出政策的空间尚未充分发掘。如何将两大政策工具很好地组合,在关键时期做到精准出拳?

相比于国有企业利润上缴或上解的结构调整,我认为发债显得更为合理,其虽会产生一定挤出效应,但对国民经济增长的效应总体是正向的。发债的负面效应主要是增加了市场通胀及滞胀风险,而风险的高低,最终取决于发债所形成财政支出的方向选择,即关键在于财政支出形成的政府投资、政府消费是属于生产性的还是属于消费性的。

当前,要提升积极财政政策效能的核心,需要对减税降费与财政支出进行科学的配置。

其一,当宏观目标为稳定经济基本盘时,合理的切入点是稳就业,通过稳就业来稳生产经营,进而稳定供给。此时积极财政政策对减税降费抑或财政支出(主要是财政补贴)的选择,可基于以下分析:从两种政策的实施效应看,财政直接补贴的资金使用效率更高,但操作难度较大;减税降费虽然较为粗放,资金使用效率较低,但操作难度小、成本低,只要将纳税人确定后将纳税人当期应缴税款减征或免征即可。因此,从实施角度看,减税降费更具有可操作性。但如果政策适用范围窄,享受对象易控,则财政补贴方式更优。

此外,在方式适用方面还有一种选择,实行负所得税制度,即对所有纳税人给予一个定额的税收减免,无论纳税人有无交税,都有一个固定额度的所得税补贴,这种安排类似一种财政补贴,并具有操作简易的特点。

其二,当下的客观环境没有严峻到积极财政政策只考虑稳就业的单一目标,我们还要考虑引领经济增长和调结构的宏观目标。此时,只有通过增加财政支出的方式去扩大总需求,才能实现这一个宏观目标。但在财政支出政策实施过程中,应注重长短期利益的结合,注重结构性选择。其核心是生产性投资与消费性投资的选择,以及生产性消费与生活性消费的选择。

财政支出形成的消费性投资和生活性消费具有短期效应,对国民经济当下的增长有促进作用,但难以形成长期促进效应。但这种方式简单易行,只要把相关支出项目确定好,包括城市改造、个税减免、养老保障、消费补贴、贫困救助等,就能产生相应效果。

财政支出形成的生产性投资和生产性消费,兼具长短期效应,可形成经济性投入而产生长期促进效应,包括研发补贴、教育培训、科研支出、基础能源、公共交通等,但是在方向和项目选择方面有一定难度。

此外,推进消费升级在扩大消费中具有重要意义。现实生活中大量存在增量消费升级、存量消费降级的状况,这会削弱积极财政政策扩大消费的正向效应。因此,要强化对商品、服务的分层管理,抑制存量消费降级。

其三,对更为长远的宏观目标,如建设全国统一大市场,积极财政政策需要有更新的应对思路,不能局限在当下减税降费和财政支出的固有思维中。调整减税降费设计思路是一个合理考虑,既回归至创新机制的改革思维,更要有完善制度的具体内容,而改革和完善社会保险费制度,是一个比较迫切的事项。

2021年,中国社会保险费收入总额为6.68万亿元,占GDP的比重为5.84%。与同期美国的7.83%相比,低2个百分点。从总水平数据上看,中国现行社会保险费制度与美国比较接近。目前中国社会保险费占GDP的全国平均占比是5.84%,但各省(市)间的差别较大。

社会保险费的现状对中国构建公平合理的税费制度有较大影响。目前,税收收入总量在17万亿元左右,社会保险费总量为6.68万亿元,比值高达40%。社会保险费的负担分布差异已明显影响到了税费总负担在各省(市)份之间的公平分布。因此,改革和完善社会保险费制度应是构建中国统一大市场首先需要着重考虑的改革事项。(中新经纬APP)

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责任编辑:李惠聪

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